伴隨著“信用中國(guó)”“信用城市”的建設(shè)，中國(guó)社會(huì)信用化的進(jìn)程不斷加快。實(shí)踐中，消費(fèi)者的切身感受也會(huì)越來(lái)越明顯，可能會(huì)因?yàn)閹讐K錢的逾期還款而導(dǎo)致滯納金的產(chǎn)生，但更嚴(yán)重的是，會(huì)影響后續(xù)服務(wù)的正常獲取。鑒于此，越來(lái)越多的人開(kāi)始善待自己的信用，且也因?yàn)樾庞昧己枚@得更為便捷的服務(wù)。正是因?yàn)檫@樣的行為規(guī)范意義，使得原本在金融領(lǐng)域內(nèi)廣泛適用的信用制度不斷向更多的領(lǐng)域推進(jìn)，包括食品安全監(jiān)管，以便構(gòu)建一個(gè)基于信用的失信懲戒、守信激勵(lì)機(jī)制。

在這個(gè)方面，原國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局也先后于2015年和2016年發(fā)布了針對(duì)食品安全信用體系的建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)和管理辦法。相應(yīng)的，地方的主管部門也結(jié)合本地政府的信用建設(shè)總體要求和食品安全的具體要求，來(lái)探索食品安全監(jiān)管中的信用監(jiān)管制度。而當(dāng)中央機(jī)構(gòu)改革最終確認(rèn)“市場(chǎng)監(jiān)督管理總局”的多合一模式后，食品安全的監(jiān)管也有了新的格局。

在這樣的背景下，原本工商、食藥、質(zhì)監(jiān)業(yè)已構(gòu)建的信用系統(tǒng)，又該如何整合以推進(jìn)食品安全領(lǐng)域的信用監(jiān)管建設(shè)？來(lái)自實(shí)務(wù)部門、企業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)專家的跨領(lǐng)域探討結(jié)合了商事改革、機(jī)構(gòu)改革、審慎監(jiān)管的背景，從政府監(jiān)管、公私合作、自我監(jiān)管等角度總結(jié)了既有信用制度建設(shè)中的成果、挑戰(zhàn)，并對(duì)后續(xù)的完善提出了預(yù)期和建議。

一、地方政府的投入和進(jìn)展

以北京為例，從市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入到食品的專業(yè)監(jiān)管，信用體系的建設(shè)涉及到工商部門和食藥部門的分工與合作。為規(guī)范市場(chǎng)秩序，北京工商部門很早便開(kāi)始探索信用這一監(jiān)管工具，并經(jīng)歷了從內(nèi)部使用和外部公開(kāi)的轉(zhuǎn)變。尤其是后者，不僅對(duì)接了中央有關(guān)“信用中國(guó)”“國(guó)家企業(yè)信用信息系統(tǒng)”建設(shè)的頂層要求，也突出了地方對(duì)于商務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的重視。

在這一發(fā)展中，制度建設(shè)和技術(shù)支持已使得信用管理成為了加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境的重要抓手。在落實(shí)中，鑒于信用信息披露對(duì)于當(dāng)事人商譽(yù)、準(zhǔn)入等市場(chǎng)行為的影響，在與企業(yè)權(quán)利密切相關(guān)的制度設(shè)計(jì)中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了事前通知、事后異議、信用修復(fù)、退出等有利于當(dāng)事人的救濟(jì)機(jī)制。而且，在技術(shù)利用、部門合作的探索中，工商部門一是依法公示盡可能完備的企業(yè)信用信息，消除信息不對(duì)稱性；二是強(qiáng)化部門合作和數(shù)據(jù)共享，例如歸集了55個(gè)部門的信用信息數(shù)據(jù)，另外將司法部門裁判文書中涉及任職限制的數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理，以便為市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的資質(zhì)判斷提供依據(jù)；三是依托于既有的大數(shù)據(jù)來(lái)探索多元化的應(yīng)用，如開(kāi)展行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高低的研判。

具體到食品安全的專業(yè)監(jiān)管，北京食藥部門明確了信用監(jiān)管制度的主要任務(wù)是研究制定和完善食品安全信用監(jiān)管具體規(guī)范，以構(gòu)建立體化、全方位的信用監(jiān)管體系。相應(yīng)的，食藥部門于2014年出臺(tái)了地方的食品藥品安全監(jiān)管信用體系建設(shè)管理辦法。該管理辦法在歸集、評(píng)定、公示、修復(fù)等一般制度的建設(shè)基礎(chǔ)上采取了信用累積制度。在推進(jìn)中，信用聯(lián)席會(huì)議制度的建設(shè)既側(cè)重內(nèi)部系統(tǒng)在信用信息、許可信息、監(jiān)督信息、處罰信息的共享和對(duì)接，也重視跨部門的協(xié)作，包括和北京個(gè)人信用平臺(tái)和企業(yè)信用平臺(tái)的對(duì)接。

就實(shí)務(wù)部門的制度安排和落實(shí)而言，其也是一個(gè)在創(chuàng)新中不斷完善既有制度的探索過(guò)程，這期間也因?yàn)榉审w系、部門分工、主體差異，面臨著如下的挑戰(zhàn)。其一，在自上而下的信用制度建設(shè)中，依舊缺失上位法對(duì)于失信懲戒的明確授權(quán)。其二，在部門合作和聯(lián)合懲戒的過(guò)程中，除了進(jìn)一步打通數(shù)據(jù)共享的壁壘，對(duì)于如何強(qiáng)化聯(lián)合懲戒的威懾和避免“一事不再罰”的問(wèn)題，也需要探索，以避免行政本身的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。其三，當(dāng)信用關(guān)聯(lián)企業(yè)聲譽(yù)時(shí)，其制約的作用對(duì)于中小企業(yè)而言依舊有限。即便針對(duì)法定代表人的信用懲戒，盡管避免了“個(gè)人”換“場(chǎng)所”而持續(xù)違法的可能，但是依舊無(wú)法應(yīng)對(duì)“場(chǎng)所”換“個(gè)人”的持續(xù)違法。

此外，具體到食品領(lǐng)域，主體之間也存在不同的差異，如競(jìng)爭(zhēng)性的餐飲酒店和內(nèi)部服務(wù)為主的單位食堂，信用作為監(jiān)管工具，是否可以考慮分類分級(jí)的監(jiān)管可能。事實(shí)上，法院系統(tǒng)的失信被執(zhí)行人名單信息公布及制度設(shè)計(jì)之所以能發(fā)揮有效的制約性，也與以下的三個(gè)要素相關(guān)，包括一是領(lǐng)域性和針對(duì)性，二是結(jié)合了最高法的頂層設(shè)計(jì)，三是推進(jìn)中根據(jù)實(shí)務(wù)，解決設(shè)計(jì)之初的一些問(wèn)題，如完善對(duì)未成年人的保護(hù)、針對(duì)期限和救濟(jì)的具體規(guī)定等。

二、企業(yè)協(xié)會(huì)的支持和困惑

食品行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和協(xié)會(huì)組織關(guān)注信用制度的建設(shè)，也是基于利弊的兩方面考量。對(duì)于食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者而言，他們承擔(dān)著保障食品安全的首要責(zé)任，且法律的修訂和制度的完善也印證了從嚴(yán)監(jiān)管的趨勢(shì)。在此背景下，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者本身也希望借助食品安全信用體系來(lái)強(qiáng)化對(duì)于商業(yè)伙伴的管理，進(jìn)而充分履行自己的義務(wù)。例如，終端的零售和餐飲企業(yè)面臨著眾多的供應(yīng)商，在借助合同要求，第三方認(rèn)證和審計(jì)的同時(shí)，也可以依托于政府公示的信用信息，選擇信用良好的供應(yīng)商。同樣的，行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性使得食品企業(yè)在上市時(shí)依舊需要合規(guī)證明，對(duì)此，政府的信用評(píng)級(jí)也可以作為可靠的證明。與此同時(shí)，對(duì)于政府主導(dǎo)的信用監(jiān)管制度建設(shè)，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作為監(jiān)管對(duì)象，市場(chǎng)行為受限、聲譽(yù)損失等失信懲戒都是不可承受之重。而且，信用制度的更大作用是基于聲譽(yù)的制約機(jī)制，來(lái)結(jié)合市場(chǎng)其他主體、消費(fèi)者、媒體的響應(yīng)倒逼企業(yè)的合規(guī)行為。

比較而言，大型企業(yè)的失信公示更容易激起消費(fèi)者和媒體的關(guān)注。因此，聲譽(yù)對(duì)于大型企業(yè)而言，是重要的無(wú)形資產(chǎn)，是其取信消費(fèi)者和公眾，獲得可持續(xù)發(fā)展的保證。相應(yīng)的，對(duì)于這一政府力推的監(jiān)管工具，注重合規(guī)的企業(yè)也有著構(gòu)建一個(gè)公平的信用監(jiān)管制度，使有關(guān)市場(chǎng)參與主體受到平等監(jiān)管的訴求。鑒于此，對(duì)于進(jìn)一步落實(shí)和完善食品安全信用監(jiān)管制度，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在保障合規(guī)和持續(xù)支持的同時(shí)，也期待著機(jī)構(gòu)、制度的后續(xù)整合，可以回應(yīng)既有制度中存在的一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

其一，就制度的針對(duì)性和公平性而言，食品領(lǐng)域有其自身的特殊性，尤其是多元且差異化的參與主體和復(fù)雜的供應(yīng)鏈關(guān)系。對(duì)此，當(dāng)“安全食品產(chǎn)出來(lái)”成為共識(shí)后，“安全食品售出來(lái)”和經(jīng)營(yíng)者的角色也需要一并定位，包括他們?cè)诎踩Ｕ戏矫娴牟豢苫蛉毙院惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面的挑戰(zhàn)性。基于前者，法律規(guī)定本身明確了經(jīng)營(yíng)者進(jìn)貨查驗(yàn)、掌握進(jìn)貨來(lái)源等義務(wù)要求。同樣，因?yàn)楹笳叩目紤]，針對(duì)他們的盡職也確立了免責(zé)規(guī)定。當(dāng)法律本身考慮到這一生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的角色差異和分類規(guī)范時(shí)，諸如信用監(jiān)管這樣的具體制度設(shè)計(jì)，是否也可以考慮市場(chǎng)主體的差異性和由此而來(lái)的分類分級(jí)信用監(jiān)管，進(jìn)而避免無(wú)過(guò)錯(cuò)的“信用連帶”和由此而來(lái)的聲譽(yù)損失。

其二，就制度的有效性而言，除了借助失信懲戒和守信激勵(lì)來(lái)督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的合規(guī)行為，其有效性還反映在公眾和消費(fèi)者對(duì)于這一制度的社會(huì)響應(yīng)，進(jìn)而從終端形成“投票”力量來(lái)強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)于信用的意識(shí)和重視。然而，根據(jù)行業(yè)的調(diào)查和媒體的觀察，目前食品安全領(lǐng)域內(nèi)的消費(fèi)者“注意力”尚未聚焦在“信用信息”上，典型的表現(xiàn)就是諸如抽檢公開(kāi)信息對(duì)于消費(fèi)者的選擇影響。對(duì)此，在信用信息的公開(kāi)和應(yīng)用方面，可以探索有助于消費(fèi)者參與的模式。事實(shí)上，當(dāng)下的許多市場(chǎng)主體都已經(jīng)借助消費(fèi)的反饋信息構(gòu)建了私人的評(píng)價(jià)機(jī)制和信用管理模式，多元信用體系的平行發(fā)展也可以探索合作的可能。

其三，就建制的目的性而言，為社會(huì)共治格局提供支持是食品安全信用監(jiān)管制度建設(shè)的一個(gè)初衷。對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)共治，這不僅表現(xiàn)在借助信息的公開(kāi)來(lái)促進(jìn)其他主管部門、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的聯(lián)動(dòng)，而且也可以基于公私的合作來(lái)拓寬信用信息的歸集來(lái)源和應(yīng)用場(chǎng)景。事實(shí)上，政府的比較優(yōu)勢(shì)在于借助公權(quán)力來(lái)懲戒失信行為，但在數(shù)據(jù)獲取和應(yīng)用方面，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、征信機(jī)構(gòu)等主體也具有技術(shù)、專業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)。對(duì)此，借助這些資源不僅可以形成信用制約的合力，也可以探索優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的可能。例如，除了上述不同信用體系的合作，當(dāng)前食品安全信用監(jiān)管制度建設(shè)中的地方主導(dǎo)，也使得監(jiān)管的制約效果受到地域管轄權(quán)的限制。對(duì)此，行業(yè)協(xié)會(huì)的優(yōu)勢(shì)在于跨地域的全國(guó)聯(lián)動(dòng)和行業(yè)自律，進(jìn)而可以擴(kuò)大某地公示信用信息的制約效果。

三、學(xué)術(shù)專家的分析和建議

就政府監(jiān)管而言，其是對(duì)市場(chǎng)失靈的一種公權(quán)干預(yù)，意在解決諸如信息不對(duì)稱的問(wèn)題。但在這一過(guò)程中，同樣需要考慮的是政府干預(yù)的邊界，進(jìn)而在考慮市場(chǎng)、社會(huì)主體能動(dòng)性和創(chuàng)新性的基礎(chǔ)上推進(jìn)審慎監(jiān)管。在這個(gè)方面，企業(yè)和行業(yè)的自我監(jiān)管和基于公私合作的共同監(jiān)管以及多元主體參與的社會(huì)共治日益受到重視。尤其是在食品安全領(lǐng)域，不同于一般傳統(tǒng)的政府監(jiān)管，該領(lǐng)域的特點(diǎn)在于借助治理模式來(lái)促進(jìn)多元主體的參與，其中的一個(gè)體現(xiàn)便是信息的獲取、歸集和利用都需要借助不同主體之間的分享和合作。

鑒于此，一是政府持續(xù)推進(jìn)由其主導(dǎo)的信用監(jiān)管制度時(shí)，需要厘清這一制度的定位，尤其是根據(jù)當(dāng)下的總局定義和命名差異，如何區(qū)分其與其他制度的區(qū)別，并規(guī)范自身的適用。例如，政府信息公開(kāi)條例對(duì)政府在履職過(guò)程中制作或者獲取的信息作出了規(guī)定。在此基礎(chǔ)上關(guān)聯(lián)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的信用狀況信息如何限縮范圍以保障信息歸集的針對(duì)性和充分性。而且，隨著地方重點(diǎn)監(jiān)管名單、“黑名單”等的廣泛使用，對(duì)于限制公民權(quán)利能力的懲戒是否具有上位法的依據(jù)，自身是否具有創(chuàng)設(shè)“黑名單”的權(quán)力，是否有充分的程序安排保障相對(duì)人的權(quán)益，諸如“黑名單”本身的內(nèi)容范圍和公布與否，都是制度設(shè)計(jì)中需要斟酌的內(nèi)容。

二是鑒于“信用中國(guó)”的時(shí)代背景，食品領(lǐng)域內(nèi)的信用建設(shè)是具體化的一種“存在”時(shí)，其合理性也要根據(jù)實(shí)務(wù)的反饋予以改良，包括一是從“誰(shuí)”的角度考慮多元信用評(píng)價(jià)主體之間的分工和合作。相較于政府基于行政信息的信用評(píng)價(jià)體系，市場(chǎng)主體的私人評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)于消費(fèi)者參與起到了積極的推動(dòng)作用，而前者的信用監(jiān)管卻面臨著消費(fèi)者參與積極性不高的問(wèn)題。二是從“應(yīng)用”的角度同時(shí)考慮信用的懲戒和激勵(lì)作用，并結(jié)合具體的制度來(lái)發(fā)揮其激勵(lì)性。三是將既有的一些問(wèn)題作為改良的重點(diǎn)，如強(qiáng)化信用制度對(duì)于中小企業(yè)的制約作用，通過(guò)退出、折抵、修復(fù)的可能為當(dāng)事人提供“改正從新”的機(jī)會(huì)，避免信用制度的泛化和碎片化而帶來(lái)的效用減損，以及在推進(jìn)多元合作的過(guò)程中消除信息壁壘。

三是信用監(jiān)管因?yàn)樾畔⒌墓_(kāi)也面臨著如何平衡公益和私權(quán)的挑戰(zhàn)，如基于風(fēng)險(xiǎn)和危害預(yù)防而公開(kāi)的個(gè)人信息是否需要以及如何借助脫敏處理來(lái)保障當(dāng)事人的隱私和商業(yè)秘密。此外，也可以考慮內(nèi)外有別的方式來(lái)應(yīng)對(duì)這一權(quán)衡，如不公開(kāi)會(huì)加重和擴(kuò)大對(duì)社會(huì)的危害，則應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，否則可以內(nèi)部使用。當(dāng)下，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為信息處理、共享、公開(kāi)帶來(lái)了極大的便利。但同時(shí)，其也對(duì)信息乃至數(shù)據(jù)的歸集、利用帶來(lái)了挑戰(zhàn)。即便是政府本身，在既有信息公開(kāi)的壓力下，還將面臨數(shù)據(jù)公開(kāi)與信用監(jiān)管相關(guān)聯(lián)的被遺忘權(quán)的挑戰(zhàn)。換而言之，當(dāng)政府本身借助信用、大數(shù)據(jù)來(lái)創(chuàng)新監(jiān)管時(shí)，審慎也是題中之意，包括在依法監(jiān)管之下，以包容的方式為推動(dòng)信用管理的企業(yè)行業(yè)自律和社會(huì)共治提供參與機(jī)會(huì)。